TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la
Circunscripción Judicial del estado Táchira

San Cristóbal, 16 de junio de 2016
AÑOS: 206º y 157º

ASUNTO PRINCIPAL: SE21-G-2011-000060
NÚMERO ANTIGUO: 8534-11
SENTENCIA DEFINITIVA N° 021 /2016

El 13/07/2011, el Tribunal Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, con sede en la ciudad de Barinas, estado Barinas; recibió del Ejecutivo del estado Táchira, representado por el Abogado TOMAS RAMON HERRERA LUJANO, inscrito en el I.P.S.A. bajo el N° 143.597, el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Providencia Administrativa N° PA/US/T/035-2010, y contra la Planilla de Liquidación N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, emanadas de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MÉRIDA, TRUJILLO Y BARINAS, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (fs. 01 al 12).
En fecha 18/07/2011, el entonces Juzgado de la Causa, admitió el recurso (fs. 67 al 69).
El 30/01/2013, la Abogada DORIS ISABEL GANDICA ANDRADE, quien fungió como Jueza de este Órgano Jurisdiccional, se abocó al conocimiento de la causa (f. 96).
El 19/03/2015, el Abogado JOSÉ GREGORIO MORALES RINCÓN, quien funge como Juez de este Órgano Jurisdiccional, se abocó al conocimiento de la causa (fs. 129 y 130).
En fecha 08/12/2015, se efectuó la audiencia de juicio (f. 172).

I
ALEGATOS
De la parte recurrente:
Señaló:
.- Que la notificación del acto administrativo era defectuosa dado que no hacía mención expresa de lo previsto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o sea, no se determinó el lapso a partir del cual su representado se encontraba notificado.
.- Que el 12/01/2011, se notificó por prensa al CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS EMERGENCIA 171, del contenido de la providencia administrativa antes señalada dictada en el procedimiento administrativo sancionatorio N° US-T-016-2010.
.- Que la nueva administración del estado Táchira, entró en vigencia a partir del mes de enero de 2009, y luego de la reinspección hecha por el INPSASEL, comenzó a realizar las diligencias pertinentes.
.- Que alegaba la Teoría de la Inmunidad Tributaria a favor del Estado; por cuanto el Estado es uno solo y no podía imponerse así mismo sanciones pecuniarias que salían de la Hacienda Pública, y luego regresaban bajo la figura de multas.
.- Que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establecía los requisitos relativos a la ejecución de la sentencia que pudieran obrar en perjuicio del patrimonio público.
.- Que la providencia administrativa excedió los límites de discrecionalidad, al no adecuarse a la Ley Orgánica del Trabajo en sus artículos 639 y 674, y en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
.- Que se violó el debido proceso por incumplirse el artículo 60 de la LOPA, dado que dicho proceso se extendió por más de seis (6) meses.
.- Que el CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS EMERGENCIA 171, era un órgano que integraba a la Administración Pública centralizada, y carecía de personalidad jurídica propia y patrimonio propio.
Solicitó se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo (fs. 01 al 12).

II
INFORMES
De la parte recurrente:
Ratificó las alegaciones explanadas en el escrito contentivo del recurso de nulidad (fs. 173 al 175).
Del Ministerio Público:
Dada su opinión concluyó, que el recurso de nulidad debía ser declarado sin lugar y confirmarse el acto administrativo (fs. 177 al 185).

III
ACERVO PROBATORIO
De la parte recurrente:
1) Actuaciones relacionadas con el procedimiento administrativo tramitado por ante la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MÉRIDA, TRUJILLO Y BARINAS, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (fs. 15 al 65).
2) Copia certificada del poder otorgado por el Procurador General del estado Táchira, a los Abogados allí mencionados; poder autenticado por ante la Notaría Pública Primera de San Cristóbal, de fecha 24/03/2011, inserto bajo el N° 44, Tomo 79 (fs. 13 y 14).
Respecto a los instrumentos identificados con el N° 1; el Tribunal, les concede valor probatorio conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documentos administrativos que están revestidos de la presunción de veracidad y legitimidad.
Visto el instrumento identificado con el N° 2; este Juzgador le concede valor probatorio conforme al artículo 429 del Código de Procedimiento Civil por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ser documento emanado de Funcionario Público, por lo que su contenido merece fe pública. Y con ello, se demuestra la facultad de representación otorgada por la parte recurrente a los Abogados allí mencionados.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se planteó contra la Providencia Administrativa N° PA/US/T/035-2010, y contra la Planilla de Liquidación N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, por la suma de Bs. 702.455,00; ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/016-2010, emanadas de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MÉRIDA, TRUJILLO Y BARINAS, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Ahora bien, este Árbitro Jurisdiccional estima imperioso, que antes de pronunciarse sobre el fondo de lo controvertido, debe discernir los siguientes puntos previos:
DE LA COMPETENCIA Y DE LA APLICACIÓN DEL
PRINCIPIO PERPETUATIO FORI
Este Juzgador considera relevante pronunciarse sobre la competencia para conocer el presente asunto, el cual tiene como objeto el Recurso de Nulidad en contra la Providencia Administrativa N° PA/US/T/035-2010, de fecha 08/12/2010, y contra la Planilla de Liquidación N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, por la suma de SETECIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 702.455,00); ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/016-2010, emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MÉRIDA, TRUJILLO Y BARINAS, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. En tal razón se requiere precisar, la competencia para conocer el presente asunto.
Visto que la presente causa fue interpuesta contra el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), resulta oportuno para este Tribunal señalar, que la normativa que rige a este Instituto es La Ley de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236 de fecha 26 de julio de 2005; que en su Disposición Transitoria Séptima, establece la competencia para conocer de los actos administrativos dictados en ejecución de dicha Ley, los cuales corresponderán a los Tribunales Superiores del Trabajo de la Circunscripción Judicial en donde se encuentre el órgano que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso.
Sin embargo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 29, de fecha 19 de enero de 2007, atribuyó la competencia de tales controversias a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 27, de fecha 25 de mayo de 2011, caso Agropecuaria Cubacana Vs. INPSASEL, estableció:
“…En asuntos referidos a la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, con los de la jurisdicción laboral.
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen – de forma expresa y exclusiva – a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atribuidos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide.”

De la sentencia anteriormente transcrita, se evidencia que conforme a las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social del trabajo, se atribuye de forma expresa y exclusiva a los órganos que integran la jurisdicción laboral, el conocimiento de las pretensiones de nulidad incoadas con ocasión de lo actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), o de los órganos adscritos al mismo; quedando excluidos expresamente del conocimiento de estas acciones los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.
Del mismo modo, se observa que, la cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 00080, de fecha 08 de febrero de 2012 (caso: Schlumberger Venezuela, S.A., contra Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales), ratificó el criterio jurisprudencial sostenido por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; mediante el cual se determinó la competencia de la jurisdicción laboral para el conocimiento de los actos emanados de los órganos administrativos vinculados con las relaciones laborales, tales como las Inspectorías del Trabajo y el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); atendiendo a la especial naturaleza del contenido de dicha relación jurídica más que al órgano del cual emanan. De allí estima que, corresponde a los tribunales laborales conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra las Providencias Administrativas emanadas de los mencionados órganos, por cuanto las mismas tienen como fuente la relación laboral.
En consideración, de lo expuesto el presente Recurso de Nulidad actos emanados de los órganos administrativos vinculados con las relaciones laborales, tales como las Inspectorías del Trabajo y el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), corresponde a la jurisdicción laboral. Sin embargo, en el caso de autos, debemos atender al principio denominado PERPETUATIO FORI. Al respecto la Sala Plena, Especial Primera del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 12 de Diciembre de 2013, Expediente N° AA-10-L-2013-000130, (CASO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, interpuesto por los ciudadanos FREIMAN BARRERA CÁRDENAS Y EMELSON ANTONIO GUERRERO GARCÍA, contra providencia administrativa N° 833-2008, de fecha 22 de Septiembre de 2008, dictada por la Inspectoría del Trabajo General Cipriano Castro del Estado Táchira), estableció lo siguiente:
“…Atendiendo a los criterios jurisprudenciales antes señalados, se observa que en el caso de autos, mediante decisión de fecha 28 de Mayo de 2012, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región los Andes, en forma expresa se declaró competente para conocer el Recurso Contencioso de Nulidad interpuesto, por lo que asumida como fue la competencia para conocer la causa, es evidente que el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, erró al declararse incompetente y declinar el conocimiento de la misma, por cuanto en aquellas causas en la que la competencia ya haya sido asumida por el Juez Contencioso Administrativo, de conformidad con el principio perpetuatio fori y en aplicación de los criterios atributivos de competencia vigentes para la fecha de interposición del Recurso, deben estas continuar su curso hasta su culminación ante dicho Juez que asumió la competencia, tal y como expresamente lo indicó la Sala Constitucional en su precitado fallo No.- 311 del 18 de Marzo de 2011, constituyéndose así una excepción que ella misma estableció a su vinculante criterio en materia de competencia judicial para conocer la nulidad de los actos emanados de la Inspectoría del Trabajo…”

Así las cosas, cuando el Juez Contencioso Administrativo hubiese asumido la competencia de un asunto de conformidad con el principio perpetuatio fori y en aplicación de los criterios atributivos de competencia, éste debe continuar conociendo y decidir el recurso interpuesto. En consecuencia, en el caso de autos, aún cuando actualmente la competencia para conocer y decidir casos como el de autos pertenece a la jurisdicción laboral; por la excepción entes señalada, este Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, se declara competente para seguir conociendo y emitir la decisión en el presente recurso de nulidad. Y así se decide.

De la ausencia del Expediente Administrativo
El Tribunal no desea pasar por inadvertido, que en esta causa, el Director estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); debió, en aras de velar por los intereses de la República y para una mayor ilustración de este Órgano Jurisdiccional, haber remitido ó consignado el expediente administrativo; circunstancia que no consta en autos, a pesar de haber sido notificado de dicho requerimiento (fs. 89 y 90).
Ahora bien, quien aquí dilucida, se permite hacer la siguiente transcripción:
“(…) el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.
[…]
El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.
[…]
El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:
“El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.” (Negrillas y resaltado de la Sala)
Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:
“… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.” (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)
Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.
[…]
Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante.” (Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 11/07/2007, sentencia Nº 01257, Exp. Nº 2006-0694). (Lo subrayado del Tribunal).

En este sentido, si bien en el caso de marras, no consta que la Administración Pública haya cumplido con la carga de consignar el expediente administrativo; ello, no es óbice para producir la sentencia definitiva. Sin embargo, dicha omisión pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a su contraparte.
Al respecto, quien aquí dilucida, emitirá su opinión con los recaudos que conforman esta causa; no obstante, insta a la Administración Pública para que en lo futuro, consigne toda la actuación administrativa en que sustenta su fallo. Así se determina.

De la actitud procesal pasiva de la Administración
En este sentido, de la revisión de las actuaciones que conforman el presente litigio; el Tribual observó que, admitido el recurso de nulidad y practicada las notificaciones allí ordenadas, correspondía a la Administración ejercer la plena y eficaz defensa en pro de los intereses de la República.
Así las cosas, no concibe quien aquí dilucida que, a pesar de haberse practicado las notificaciones de la admisión del presente recurso, interpuesto contra la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL; la Administración Pública haya demostrado una actitud pasiva, contumaz u omisiva durante este procedimiento, por lo que la insta a que en lo sucesivo realice una eficaz y eficiente actividad procesal. Así se establece.

DEL FONDO DE LA CAUSA
Resuelto lo anterior, el Tribunal pasa a decidir el fondo de lo controvertido, para lo cual examina:
De la potestad del Juez Contencioso Administrativo
Ha señalado la Máxima Instancia Jurisdiccional:
“(…) la actuación del juez contencioso administrativo quien no solo funge como director del proceso, sino que cuenta con potestades que le permiten, para mejor indagación, solicitar de oficio la aportación y evacuación de otros medios probatorios a fin de esclarecer los hechos que son sometidos a su conocimiento (Vid. Artículo 39 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), de allí que, reitera esta Sala la siguiente premisa:
“… el juez contencioso administrativo, no puede verse atado a la estricta observancia de lo que se argumenta en el escrito de fundamentación a la apelación en los términos del proceso civil, pues siendo como es la jurisdicción contencioso administrativa una garante de la legalidad de la actividad administrativa -razón que abona los poderes inquisitivos de los que goza-, también la segunda instancia ostenta facultades de conocimiento completo del asunto, no sólo por la circunstancia de que la apelación haya sido oída en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), sino porque tiene poder de revisión de la conformidad a derecho de la Administración, con lo cual no resulta aplicable el principio de la reformatio in peius…” (Cfr. Sentencia de esta Sala número 1.266 del 2 de octubre de 2013, caso: “Henry José Ramos Flores”).
De tal forma, el vicio procesal denunciado es aparente, pues declarado con lugar el recurso de apelación, le es dable al juez contencioso administrativo, más allá de lo expuesto por la actora en su demanda y de los términos en los cuales quedó trabado el contradictorio, juzgar con plenitud de jurisdicción la procedencia o no de la pretensión y, de ser el caso, analizar en su decisión aquellos elementos de orden público cuya tutela se requiera en cada caso. (…)” (Sala Constitucional, fallo del 12/11/2014, Exp. Nº 2013-0530).

En este sentido, dada la facultad del Juez Contencioso Administrativo a que su actuación tenga una mayor flexibilidad o amplitud del control jurisdiccional; quien aquí dilucida, procede seguidamente a pronunciarse sobre el siguiente punto:
Del número de trabajadores expuestos
Al respecto, este Árbitro Jurisdiccional estima relevante reproducir lo siguiente:
Prevé la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT):
“Artículo 124
Sanciones en Materia de la Normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo
Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.” (Lo subrayado del Tribunal).

Al respecto, ha señalado el Tribunal Supremo de Justicia:
“Establecido lo anterior, se observa que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo consagra un régimen de infracciones y sanciones tasadas en función del número de trabajadores expuestos o afectados por la infracción; disponiendo expresamente que “el número de trabajadores o trabajadoras expuestas será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales” -parte in fine del artículo 124-.
De manera que, a la luz de lo expuesto, el acto administrativo impugnado no solo debe contener los motivos que sirvieron de fundamento para que la Administración impusiera las sanciones, entre ellos, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos, sino que este último elemento debe ser especialmente motivado, es decir, que debe contener las razones que justifiquen la determinación del número de trabajadores o trabajadoras considerados para imponer la sanción, sin lo cual carece de validez, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible.
En el caso de autos, el acto administrativo cuestionado impuso las sanciones previstas en los artículos 119, cardinal 6 y 118, cardinal 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, considerando 84 y 60 trabajadores afectados, respectivamente, empero, no expresa los motivos o razones que justifican la determinación de este número de trabajadores como afectados.
[…]
En un caso similar, esta Sala tuvo oportunidad de emitir un pronunciamiento en ese sentido, así en sentencia N° 1.435 del 17 de diciembre de 2013 caso: Tropical-Kit, C.A. vs Inpsasel, estableció lo siguiente:
(…)
Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.
En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12).
Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.
Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.
En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.
(…)” (Sala de Casación Social, fallo del 17/12/2014, Exp. A.L. N° AA60-S-2014-000311) (Lo subrayado del Tribunal).

De igual manera, el Máximo Órgano Jurisdiccional expresó en cuanto a la motivación del acto administrativo:
“En relación con la motivación de los actos administrativos, la jurisprudencia ha venido expresando una tendencia hacia la laxitud en la exigencia de este elemento, llegando a sostener que basta con una motivación sucinta y que pueda inferirse del expediente administrativo para que el acto se considere motivado, pero debe ser suficiente para que puedan conocerse los motivos.
La motivación deviene en obligatoria cuando es exigida de manera expresa por la ley, así la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 9°, exige expresamente la motivación como requisito de validez del acto administrativo. En ese mismo orden, es universalmente aceptado que los actos limitantes de las libertades individuales, los sancionatorios entre ellos, deben ser motivados. Por una parte, la motivación permite al particular conocer las razones que privaron apara que la Administración dictara la decisión, lo cual en caso que lesione su esfera jurídica de intereses es el elemento básico para elevar los recursos a que haya lugar, es decir, para ejercer su derecho a la defensa; y por otra, limita la posibilidad de arbitrariedades por parte de la Administración y al mismo tiempo, facilita el control del acto por parte del juez contencioso administrativo.
En los supuestos de actos sancionatorios, como es el caso de autos, el acto necesita encontrar una especial motivación y el hecho o conjunto de hechos que lo justifiquen deben explicitarse con el fin de que el destinatario conozca las razones por las cuales es sancionado; de este modo la motivación se erige en un riguroso requisito del acto sancionatorio, sin el cual carece de validez.” (Sala de Casación Social, fallo del 17/12/2014, Exp. A.L. N° AA60-S-2014-000311).

Al explorar el caso de marras, quien aquí dilucida, observó de algunas actuaciones consignadas por la parte recurrente relacionadas con el procedimiento administrativo sancionatorio:
 Que en fecha 08/12/2010, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); emitió la Providencia Administrativa N° PA-US/T/035-2010, a través de la cual declaró con lugar las propuestas de sanción e impuso una multa al CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS DE EMERGENCIA 171, por la cantidad de SETECIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 702.455,00). Y además, en el desarrollo de dicha providencia expuso:
 “En las propuestas de sanción por la infracción a la disposición legal contenida en el artículo 119 numerales 10, 16 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, presentada por los funcionarios: T.S.U. GIOVANNA ALEJANDRA GARCIA VENEGAS y T.S.U. RAFAEL ANTONIO ESCALONA TORREZ, plenamente identificados en autos, da origen al presente procedimiento administrativo Sancionatorio en contra del CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS DE EMERGENCIA 171, los cuales proponen como sanción, un monto de cincuenta punto cinco (50,5) Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto, por lo tanto, quien decide, en cumplimiento fiel y respetuoso de lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara que el número de trabajadores expuestos es de setenta y tres (73) para el primero y segundo incumplimiento y sesenta y ocho (68) para el tercer incumplimiento, a los fines de la imposición de la multa objeto del presente Procedimiento Administrativo Sancionatorio, tal como lo afirmaron los funcionarios actuantes en los Informes de Propuestas de Sanción presentados en fecha cinco (05) de Marzo de 2010 y dieciséis (16) de Junio de 2010, sustentadas en los criterios de gradación de las sanciones contempladas en el artículo 125 de la LOPCYMAT.” (f. 50) (Lo subrayado del Tribunal).

Así las cosas, tenemos, el órgano sancionador determinó en la providencia administrativa impugnada, que el número de trabajadores expuestos era de setenta y tres (73) para el primero y segundo incumplimiento, y de sesenta y ocho (68) para el tercer incumplimiento. No obstante, el órgano administrativo en su acto definitivo o conclusivo, no apoyó su pronunciamiento en el hecho o conjunto de hechos que justificaran de manera fáctica y específica, las razones que conllevaron a la determinación del número de trabajadores expuestos. En otras palabras, la manifestación de voluntad de la Administración, no refleja el análisis de las circunstancias vinculadas con las condiciones y medio ambiente del trabajo, por el cual estableció el número de trabajadores expuestos; elemento este último, que constituye el factor multiplicador para las infracciones cometidas por el empleador en materia de seguridad y salud laborales.
Así, dicha determinación es incierta, y por ende, no cumple la exigencia prevista en la parte in fine del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).
A tal efecto, este Juzgador, en base a lo antes expuesto establece que, la providencia administrativa sancionadora fue inmotivada, es decir, la actuación de la Administración carece de las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.
En consecuencia, es forzoso concluir para quien aquí dilucida, tener que declarar la nulidad de la Providencia Administrativa N° PA-US/T/035-2010, de fecha 08/12/2010, emitida por la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL); así como de la Planilla de Liquidación de Multa N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, por la suma de SETECIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 702.455,00), librada por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a nombre del contribuyente o deudor CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS DE EMERGENCIA 171. Así se establece.
En vista de lo anteriormente resuelto, el Tribunal considera innecesario analizar las demás defensas aportadas por la parte recurrente. Y así se determina.

V
DECISIÓN
Por la motivación que antecede, este Tribunal Superior Estadal en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide lo siguiente:
Primero: SE DECLARA CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el Ejecutivo del estado Táchira; contra la Providencia Administrativa N° PA/US/T/035-2010, de fecha 08/12/2010, y contra la Planilla de Liquidación N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, por la suma de SETECIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 702.455,00); ambas contenidas en el expediente administrativo sancionador N° US/T/016-2010, emanadas por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MÉRIDA, TRUJILLO Y BARINAS, DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), ente adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Segundo: SE ANULA la Providencia Administrativa N° PA/US/T/035-2010, de fecha 08/12/2010, emitida por la Dirección estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).
Tercero: SE ANULA la Planilla de Liquidación, signada con el N° 0246-2010/046, de fecha 08/12/2010, librada por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a nombre del contribuyente o deudor CENTRO DE ATENCIÓN DE LLAMADAS DE EMERGENCIA 171, por la suma de SETECIENTOS DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 702.455,00).
Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente sentencia en el copiador respectivo del Tribunal.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, en fecha dieciséis (16) de junio de 2016. Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
El Juez,

Dr. José Gregorio Morales Rincón
La Secretaria,

Abg. Yorley Marina Arias Sabala
En la misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las once de la mañana (11:00 a.m.).
La Secretaria,

Abg. Yorley Marina Arias Sabala
Nj.